Die unfairen Praktiken von Listenverbindungen wurden beim Bundesverfassungsgericht von der UWT-Tönisvorst gekippt!

http://www.uwt-online.de/dokumente/bvg_urteil.pdf

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAHMEN DES VOLKES

URTEIL

VG15A662/02 Verkündet am 10.Dezember2003 Ende
Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

der Fraktion der Unabhängigen Wählergemeinschaft
Tönisvorst, vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden,
Stiller Winkel 30, 47918 Tönisvorst,

Klägerin, Berufungsklägerin und Revisionsklägerin,
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Günter Scheuer, Wachtendonker Straße 10,
47906 Kempen

g e g e n

den Rat der Stadt Tönisvorst,
vertreten durch den Bürgermeister,
Bahnstraße 15, 47918 Tönisvorst,

Beklagten, Berufungsbeklagten und Revisionsbeklagten,

hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 10. Dezember 2003
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Pagenkopf, Kley,
Krauß, Golze und Postier

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 26. November 2002, soweit nicht das Verfahren
eingestellt worden ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 14. Dezember 2001 werden aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Wahlen vom 20. Oktober 1999 zur
Besetzung der Ausschüsse des Beklagten ungültig sind.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

G r ü n d e :

l.

Die klagende Stadtratsfraktion begehrt die Feststellung, dass die Wahlen der Ausschussmitglieder
des beklagten Rates der Stadt rechtswidrig waren.

Seit der Kommunalwahl im September 1999 ist die Klägerin mit sechs von insgesamt
38 Sitzen im Rat der Stadt vertreten. Auf die Fraktion der CDU entfallen 17 Sitze, auf
die der SPD 10 Sitze, auf die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen drei Sitze und auf die
Fraktion der FDP zwei Sitze. Nachdem der Beklagte beschlossen hatte, sieben Ausschüsse
zu bilden und diese mit jeweils 11 Mitgliedern zu besetzen, reichten die
Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP einen gemeinsamen
Wahlvorschlag ein. Dieser setzte sich aus einer Liste von Kandidaten für die verschiedenen
Ausschüsse - bestehend aus jeweils fünf Vertretern der CDU-Fraktion, drei
Vertretern der SPD-Fraktion, einem Vertreter der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und
einem Vertreter der FDP-Fraktion - zusammen. Die Klägerin legte einen eigenen
Wahlvorschlag vor. Bei der Wahl der Ausschlussmitglieder am 20. Oktober 1999
ergaben sich unter Anwendung des d"Hondtschen Höchstzahlverfahrens jeweils 10
Sitze für den gemeinsamen Wahlvorschlag und ein Sitz für den Wahlvorschlag der
Klägerin. Wäre nach Listen der jeweiligen Fraktionen gewählt worden und das
Stimmverhalten entsprechend der Fraktionszugehörigkeit gewesen, wären bei
Anwendung des d"Hondtschen Höchstzahlverfahrens fünf Sitze auf die Fraktion der
CDU, drei Sitze auf die Fraktion der SPD, ein Sitz auf die Fraktion Bündnis 90/Die
Grünen und zwei Sitze auf die Klägerin entfallen, während die Fraktion der FDP unberücksichtigt
geblieben wäre.

Mit ihrer Klage hat sich die Klägerin gegen das Verfahren bei der Wahl zur Besetzung
der Ratsausschüsse gewandt und vorgetragen: Listenverbindungen mehrerer
Fraktionen seien bei Wahlen zur Besetzung der Ratsausschüsse nach § 50 Abs. 3 Satz
3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) nicht zulässig.
Dies folge schon daraus, dass Listenverbindungen bei der Vergabe des
Ausschussvorsitzes nach § 58 Abs. 5 Satz 2 GO NRW ausdrücklich zugelassen seien,
in § 50 Abs. 3 GO NRW eine entsprechende Regelung jedoch fehle. Im Übrigen
verstoße das vom Beklagten angewandte Wahlverfahren gegen Bundesverfassungsrecht.

Mit Urteil vom 14. Dezember 2001 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf die Klage
abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch
Urteil vom 26. November 2002 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur
Begründung ausgeführt: Die Einreichung eines gemeinsamen Wahlvorschlages von
mehreren Fraktionen sei mit § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW vereinbar. Es handele sich
um einen Wahlvorschlag "der Fraktionen" im Sinne dieser Vorschrift. Die Gesetzgebungsgeschichte
ergebe keine Anhaltspunkte für ein Verbot gemeinsamer
Wahlvorschläge. Ein solches Verbot könne auch nicht im Wege der systematischen
Auslegung durch einen Umkehrschluss aus § 58 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW
gefolgert werden. Denn nur bei der dort geregelten Verteilung der Ausschussvorsitze
im Wege des Zugriffsverfahrens habe ein Bedürfnis für die Klarstellung bestanden,
dass auch Fraktionszusammenschlüsse zulässig seien, weil die Ausschussvorsitze
"den Fraktionen" zugeteilt seien und nicht wie im Fall der Ausschusssitze "auf die
Wahlvorschläge der Fraktionen" verteilt würden. Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge
verstoße auch nicht gegen Bundesverfassungsrecht. Zwar schreibe das
verfassungsrechtliche Demokratieprinzip über den Homogenitätsgrundsatz des Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GG auch für den Bereich der kommunalen Ratsausschüsse vor, dass die
Repräsentation der Gemeindebürger im Rat sich auch in den Ausschüssen vollziehen
müsse und daher die Ausschüsse als verkleinertes Abbild die Zusammensetzung des
Ratsplenums widerspiegeln müssten. Diesen Anforderungen sei aber dadurch Genüge
getan, dass jede Fraktion frei gewesen sei, einen Wahl-
vorschlag zu unterbreiten, und über die eingereichten Wahlvorschläge nach Verhältniswahlgrundsätzen
unter Anwendung des d"Hondtschen Höchstzahlverfahrens abgestimmt
worden sei. Die Zulässigkeit gemeinsamer Wahlvorschläge sei auch keine
unzulässige doppelte Anwendung des d"Hondtschen Höchstzahlverfahrens. Vielmehr
sei es eine Konsequenz der gesetzgeberischen Entscheidung, dass die Ausschüsse
nicht notwendig ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach Fraktionen sein
müssten, sondern auch ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat über
Wahlvorschläge sein könnten. Bundesrecht gebiete keine Spiegelbildlichkeit gerade
nach Fraktionen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung
zugelassene Revision der Klägerin, die die Verletzung materiellen Rechts rügt und
beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 26. November 2002, soweit nicht das Verfahren eingestellt worden ist,
und das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. Dezember 2001
aufzuheben und festzustellen, dass die Wahlen vom 20. Oktober 1999 zur
Besetzung der Ausschüsse des Beklagten ungültig sind.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt, die
Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Verletzung von
Bundesverfassungsrecht die zulässige Klage für unbegründet gehalten. Die Wahlen
zur Besetzung der Ausschüsse des Beklagten vom 20. Oktober 1999 sind ungültig.

Die revisionsgerichtliche Prüfung muss zwar von dem Inhalt der irrevisiblen Vorschriften
des Kommunalrechts des Landes ausgehen, den das Berufungsgericht
durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (§ 173
VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Das Revisionsgericht kann insoweit lediglich nachprüfen, ob
Bundesrecht - insbesondere Bundesverfassungsrecht - ein anderes Ergebnis gebietet
(stRspr, vgl. u.a. Urteil vom 12. November 1993 - BVerwG 7 C 23.93 -Buchholz 160
Wahlrecht Nr. 38 S. 21 <23 f.>). Dies ist hier aber der Fall:

Das Oberverwaltungsgericht meint, bei der Besetzung von Ausschüssen des Gemeinderats
dürften gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (GO NRW) mehrere Fraktionen einen gemeinsamen Wahlvorschlag
einreichen mit der Folge, dass eine andere Fraktion in den Ausschüssen weniger
Sitze erhielte, als dies der Fall wäre, wenn jede Fraktion einen eigenen Vorschlag
vorlegen würde. Diese Auslegung ist mit Bundesrecht nicht vereinbar:

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden
eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen
hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität
und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden (vgl. BVerfGE 47, 253 <272>; 83,
37 <53>). Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament,
sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger
repräsentiert (vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 -BVerwGE 90, 104
<105>). Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den
Ausschüssen des Gemeinderats (vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 -
BVerwGE 90,104 <113> und Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 -
Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 87). Da sie der ganzen Volksvertretung, d.h. der
Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich
gleiche Mitwirkungsrechte (vgl. BVerfGE 80, 188 <217 f>; 84, 304 <321>).
Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter
Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den
Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung
zu beteiligen (vgl. BVerfGE 70, 324 <362 f.>; 84, 304 <322 ff., 327 f.>).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 80,188 <222>)
muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestags ein verkleinertes Bild
des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums
widerspiegeln. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der
Einbeziehung der Gemeinderäte in dieses Prinzip folgt, dass für Ratsausschüsse das
Gleiche gilt. Auch diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der
Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder
mitentschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich
als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin
wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln (vgl. Urteil vom 27.
März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O.). Aus diesem Grund haben die einzelnen
Fraktionen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung nach Maßgabe
ihrer jeweiligen Mitgliederzahl (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B
49.92 - a.a.O.). Hat eine Fraktion demnach einen Anspruch auf mehrere Sitze in einem
Ausschuss, kann sie diese auch beanspruchen. Entgegen der Auffassung der
Beklagten genügt es nicht, dass Fraktionen überhaupt - d.h. mit einem Sitz - in den
Ausschüssen vertreten sind.

Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
der Zusammensetzung von Ratsplenum und Ratsausschüssen gewinnt
bei den so genannten beschließenden Ausschüssen, denen der Rat Angelegenheiten
zur abschließenden Erledigung übertragen hat, erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem
Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten
Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern insgesamt ersetzen (vgl.
Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O. und Beschluss vom 7.
Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 - a.a.O.).

Das Berufungsgericht meint, die Ausschüsse müssten nicht notwendig ein Spiegelbild
der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach Fraktionen, sondern könnten auch ein
Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse im Rat nach gemeinsamen Wahlvorschlägen
verschiedener Fraktionen sein. Dies widerspricht dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes.
Das Wahlergebnis gibt dann nicht mehr die Zusammensetzung des Plenums
und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum wieder, sondern das
Zahlenverhältnis des hinter dem gemeinsamen Wahlvorschlag stehenden
Zusammenschlusses zu den daran nicht beteiligten Fraktionen oder - falls und soweit
auch diese ein ebensolches Bündnis eingegangen sind - zu deren Zusammen-
schluss. So gebildete Zählgemeinschaften wurden als solche weder vom Volk gewählt
noch verfolgen sie über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische
Ziele. Grund des Zusammenschlusses ist allein die Gewinnung von zusätzlichen
Ausschusssitzen. Wie die Klägerin zu Recht geltend macht, darf ein erst nach der
Kommunalwahl vereinbartes "ad hoc-Bündnis zum Zweck der besseren
Reststimmenverwertung", das sich nur zur Gewinnung eines mathematischen Vorteils
bei dem anschließenden Verteilungsverfahren gebildet hat, nicht Grundlage der
Sitzverteilung in den Ausschüssen sein. Vielmehr müssen in diesen die vom Volk
gewählten Vertreter entsprechend ihres politischen Stärkeverhältnisses nach Fraktionen
oder Gruppen repräsentiert werden. Eine Zählgemeinschaft seitens der Mehrheit
darf die Zusammensetzung der Ausschüsse nicht zu Lasten einer Minderheit ändern.
Ansonsten wird der Minderheitenschutz missachtet, dem - wie das
Oberverwaltungsgericht ausführt - die Bestimmungen über die Besetzung von
Ratsausschüssen - hier § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW - dienen.

Dies macht der vorliegende Fall deutlich. Die Wahl spiegelt nicht das Kräfteverhältnis
der einzelnen Fraktionen zueinander wider, sondern das Kräfteverhältnis zwischen der
gebildeten Verbindung der Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und
FDP einerseits und der Klägerin andererseits. Der Zusammenschluss der die Mehrheit
bildenden Fraktionen hat zu einer mathematischen Verschiebung des Kräfteverhältnisses
zugunsten dieser Mehrheit und zu Lasten einer Minderheit, der Klägerin,
geführt, die bei Durchführung der Wahlen getrennt nach Fraktionen unter Anwendung
des - in Nordrhein-Westfalen gesetzlich vorgegebenen - d"Hondtschen
Höchstzahlverfahrens erwartungsgemäß zwei Ausschusssitze anstelle nur eines Sitzes
erlangt hätte. Der Wahlvorschlag der Mehrheitsfraktionen dagegen erhielt auf diese
Weise einen Sitz mehr als ihn die den Wahlvorschlag einreichenden Fraktionen
erhalten hätten, wenn jede für sich einen Wahlvorschlag gemacht hätte. Dieser Sitz
wurde aufgrund einer Vereinbarung der vier Fraktionen, die der Aufstellung der
gemeinsamen Liste zugrunde lag, der FDP-Fraktion überlassen. Die vier Fraktionen
hätten sich aber auch auf einen beliebigen anderen, ebenso willkürlichen Verteilungsmodus
einigen können.

Die gleichen Überlegungen liegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zur Unzulässigkeit von Listenverbindungen unterschiedlicher Parteien bei
Bundestagswahlen zugrunde (BVerfGE 82, 322). Danach führt jede derartige Listenverbindung
zu einem Verstoß gegen die Chancengleichheit - und damit zu einem
Verstoß gegen das Grundgesetz -, weil sie den Erfolg von Wählerstimmen ungleich
gewichtet, ohne dass dafür ein zwingender sachlicher Grund angeführt werden kann
(BVerfGE 82, 322 <345>). Dabei versteht das Bundesverfassungsgericht unter einer
Listenverbindung eine bloße Zählgemeinschaft, die zur Gewinnung eines rechnerischen
Vorteils gebildet wurde - bei der Bundestagswahl zur Überwindung der Sperrklausel -,
ohne dass eine verfestigte Form des Zusammenwirkens vorliegt (BVerfGE 82, 322
<346>). Nichts anderes kann gelten für einen gemeinsamen Wahlvorschlag von
Fraktionen, der ohne verfestigte Form des Zusammenwirkens allein zur Erlangung
eines Vorteils bei einer Ausschussbesetzung eingereicht wurde.

Gleiches hat das Bundesverwaltungsgericht für die Verteilung von Gemeinderatssitzen
auf einzelne Wahlvorschläge entschieden (vgl. Urteil vom 29. November 1991 -
BVerwG 7 C 13.91 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35). Dort ging es um die Vorabzuteilung
eines Restsitzes nach dem Kommunalwahlrecht des Landes Rheinland-Pfalz,
in dem die Gemeinderatssitze nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren auf die einzelnen
Wahlvorschläge verteilt werden. Dieses Verfahren kann dazu führen, dass ein Wahlvorschlag,
der die Mehrheit der Stimmen erhalten hat, nicht die Mehrheit der Sitze im
Gemeinderat erhält. Um dieses Ergebnis zu vermeiden, sieht § 41 Abs. 1 Satz 5
Kommunalwahlgesetz Rheinland-Pfalz die Vorabzuteilung eines Ratssitzes vor. Das
Bundesverwaltungsgericht ist dort zum Ergebnis gelangt, dass es gegen den Grundsatz
der Gleichheit der Wahl verstößt, auch einer Listenverbindung verschiedener Parteien
oder Wählergruppen, welche die Mehrheit der gültigen Wählerstimmen auf sich
vereinigt, einen derartigen zusätzlichen Gemeinderatssitz zuzuteilen; denn bloße
Zählgemeinschaften dürften nicht dazu führen, dass die Sitze im Gemeinderat anders
verteilt würden als ohne Bildung solcher Gemeinschaften.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, dass in Nordrhein-Westfalen - im Gegensatz
zu einigen anderen Bundesländern - die Ausschussmitglieder nicht von den Fraktionen
entsprechend ihres Stärkeverhältnisses benannt, sondern vom Gemeinderat gewählt
werden. Bei Wahlen ist es zwar denkbar, dass Mitglieder einer Fraktion Kandidaten
anderer Fraktionen wählen mit der Folge, dass sich die Fraktionsstärken im Plenum
nicht in den Ausschüssen widerspiegeln. Diese mit einer Wahl
naturgemäß einhergehenden Unwägbarkeiten entbinden aber nicht davon, bei der
Gestaltung des Wahlverfahrens die Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien
der Volkssouveränität und der Demokratie auch auf der Ebene der Gemeinden
zu respektieren.

Entgegen der vom Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil vertretenen Auffassung
kann dem auch nicht entgegengehalten werden, die Einreichung eines gemeinsamen
Wahlvorschlags durch die Mehrheit der Gemeinderatsmitglieder sei
Ausdruck ihres freien Mandats. Die für die Besetzung der Gemeinderatsausschüsse
geltenden bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben beschränken diese Freiheit in
zulässiger Weise zur Durchsetzung der genannten Prinzipien und damit auch zur
Sicherung des Rechts der Minderheit auf eine ihrem Gewicht entsprechende Repräsentation
in den Ausschüssen.

Auch der Einwand des Beklagten, die Verteilung der Ausschusssitze auf die einzelnen
Fraktionen führe zu einer Überrepräsentation der Klägerin, ist nicht berechtigt. Kein
Wahlsystem kann die Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung in letzter
Konsequenz herstellen. Insbesondere werden bei jedem Berechnungsverfahren
Fraktionen zwangsläufig teils über-, teils unterrepräsentiert. Wie die Spiegelbildlichkeit
im Detail verwirklicht werden soll, liegt daher in der Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers.
Dieser hat hier das Berechnungsverfahren nach der d"Hondt vorgegeben
und von darüber hinausgehenden Regelungen abgesehen. Dies ist zulässig
(vgl. für das d"Hondtsche Verfahren bei Wahlen zum Gemeinderat, Urteil vom 29.
November 1991 - BVerwG 7 C 13.91 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35).

Die vom Oberverwaltungsgericht unter Verstoß gegen Bundesverfassungsrecht vorgenommene
Auslegung von § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW ist durch das Gesetz nicht
zwingend vorgegeben. Wie im Berufungsurteil ausgeführt wird, schließt der Wortlaut
der Vorschrift einen gemeinsamen Wahlvorschlag mehrerer Fraktionen nicht aus. Der
Wortlaut lässt dies aber auch nicht ausdrücklich zu. Auch der Gesetzgebungsgeschichte
lässt sich - wie im Berufungsurteil näher begründet wird - nichts für die
Frage der Zulässigkeit eines gemeinsamen Wahlvorschlages entnehmen. Die Norm
kann daher bundesverfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass gemeinsame
Wahlvorschläge von Fraktionen keine "Wahlvorschläge der Fraktionen
und Gruppen des Rates" im Sinne des § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW sind. Einer Vorlage
an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) bedarf es folglich nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Pagenkopf Kley Krauß
Golze Postier

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
Dr. Pagenkopf Kley Krauß
Golze Postier